姚松炎：環評報告並沒有比較不興建三跑的兩項替代發展方案，以及興建三跑的環境效益和利益，被入稟者指已經違反了研究摘要的要求。攝：Christian Keenan/Getty
端傳媒 2016-12-30
香港機場第三條跑道（下稱「三跑」）司法覆核案（註一）的判決報告剛在12月22日發出，法庭判環保署長及香港機場管理局（機管局）勝訴。
本文主要集中討論以下三項判決理據，摘要如下：
（1）理據1 / AL21：
機管局的噪音及空氣質素影響評估，是根據一項未經測試及未確定的空域假設而做的（註二）；
（2）理據2 / AL21：
（a）環境影響評估報告（下稱「環評報告」）未能符合有關中華白海豚生態影響評估的研究摘要及技術備忘錄……（ii）沒有考慮該項目與其他現存的、承諾的和計劃中的發展項目（即港珠澳大橋工程和龍鼓灘工程），對中華白海豚的累積生態影響；
（3）理據1 / AL22：
環境影響評估報告未能比較（a）基於現有雙跑道系統的兩種替代發展方案，以及（b）擬議的三跑道系統的環境效益和不利影響，或描述研究摘要所要求考慮的環境因素。
空域假設未經測試及確定，影響環評結果
眾所周知，噪音及空氣質素影響評估的準確性，必然受到評估的假設影響。事實上，環評對相關的假設亦有白紙黑字的具體要求。
根據研究摘要的第3.5.3段，規定「環境影響評估報告須載有一份摘要，包括環境影響評估研究所採用的評估方法及主要評估假設……擬議使用任何替代性評估工具或假設必須……提供基於有說服力、科學和客觀導出理由的佐證文件。支持文件應在環境影響評估報告中提供。」
而根據技術備忘錄第4.4.2段規定：「環評報告的質素，須因應附件20及第4.3條所述指引來審閱。如果找不出遺漏或缺點可影響評估結果和結論，則報告須被視為足夠。下列因素須特別獲考慮：……（e）所採用的假設和方法是否妥善充足（sound and adequate）。」
換言之，關鍵是這些假設是否妥善和充足，能否在報告中提供基於說服力、科學和客觀導出的理由。然而，環評報告被入稟者指沒有提供任何資料，讓環保署長了解評估的主要假設是否妥善和充足，這與上述技術備忘錄的規定不符。
相反，空域和飛行軌跡的假設則記錄在一份名為《空中及跑道容量研究： NATS 第2階段報告書》中，此報告由機管局聘請的顧問編寫，報告突出了空域可用性對預計容量增長的約束。 然而，環評報告中根本沒有詳細提及 NATS 所用假設的限制，這可能已經違反上述研究摘要的要求。
不過，法院認為噪音影響評估研究所需提交的相關假設資料，是指如何產生這些假設數據，而不論法律或實際情況會否容許機管局使用珠江三角洲空域實現預計的容量增加，或這種能力的增加是否可行或可持續。
換言之，法院只着重推導假設的程序是否合理，而不是該假設的可靠性。這似乎不符合上述技術備忘錄有關妥善和充足的規定，因為程序合理不一定代表健全和足夠，更不一定能達到有關說服力、科學和客觀的要求。可惜的是，判決書並未就何謂妥善、充足、科學和客觀等法定要求作出討論。
此外，法院基於民航處代表的觀點，認為與噪音影響評估目的有關的，是香港航空交通將使用的航行軌跡位置或方向，而不是那些航行軌跡實際上是否可用。
但是，這一論點似乎假設空域限制不會影響香港航空交通將使用的航行軌跡位置或方向，這一假設恐怕難以成立。噪音影響評估建基於飛行軌跡等因素，而飛行軌跡是建基於空域可用性的假設而定的，如果空域假設不對，則飛行軌跡亦會錯誤，因而令噪音影響評估不準確。可惜，法院並沒有進一步了解機管局代表觀點的邏輯。
不考慮境外橋樑段影響，不合情理
根據技術備忘錄第4.3.1（c）（ii）條，明確規定了累積環境影響的考慮如下：「如實施工程項目後的推斷環境狀況，而總體合計的環境影響已將所有有關的現存、已承諾及計劃中的工程項目列入考慮。」
研究摘要第3.2.1（xii）段也有相類似的規定：「項目的潛在累積環境影響，通過與其他現存、承諾或計劃的項目相互作用或結合，以及這些項目的影響可能對項目的環境可接受性有影響」。
不過，根據環評報告中附錄 F 第3（vi）段，報告只考慮了港珠澳大橋中有關香港邊界過境設施和境內連接路段的環境影響，並沒有考慮緊接香港邊界的路段工程對環境的影響，報告第4.5.1.28段這樣解釋：「由於該段橋樑位於香港境外，與橋樑本身有關的累積影響將不予評估」。
此外，法院根據政府專家證人意見，信納境外橋樑段不會影響累積影響評估的結果。然而，在邏輯上，很難想像緊接邊界的橋樑工程對環境沒有累積影響，邊界是一道無形無牆的界線，工程對環境的影響不可能因為它踏出了香港邊界之外就突然消失。
可惜，判決書沒有提到專家意見的任何科學證據，公眾無法了解真相。我也未能在技術備忘錄或研究摘要中找到任何關於那些現存、承諾或計劃的項目的定義，是否註明只計算香港邊界內的項目。
不能考慮不建三跑替代方案，邏輯矛盾
研究摘要的第3.3.2段要求：「申請人應考慮替代發展方案，包括與現有機場的位置和調整，提供關於如何達成擬議發展方案的理由。申請人應描述環境因素在選擇中的考慮，並比較替代發展方案的環境效益和不利之處，以便建議避免不利環境影響的首選方案」。
然而，環評報告並沒有比較不興建三跑的兩項替代發展方案，以及興建三跑的環境效益和利益，被入稟者指已經違反了研究摘要的要求。不過，法院認為替代發展方案不應該是興建和不興建三跑的選擇，而只可以限於興建三跑項目內有不同參數的替代選擇。法院指出，因為環評中的特定項目是指將香港國際機場擴展為三跑道系統，替代方案亦必須在同一項目之內。
法院的決定建基於：「在機管局向環保署長申請研究概要時，政府已作出政策決定，進行涉及三跑道系統的計劃，在這個階段進行比較有和沒有第三條跑道選項的環境效益和不利效果，已經沒有意義」。
但這個邏輯有內部矛盾：評估替代發展方案的要求，應該是為了確定原項目方案對環境的影響比其他相類似效果的項目方案為低。如果有人可以預先決定在一個項目中應該興建什麼，毋須理會其對環境有何影響，而環保署長沒有權力要求比較興建與不興建該項目的替代發展選項，那麼《環境評估條例》實質上只是無牙老虎，極其量只能在既定項目的發展方案內小修小補。
我實在很懷疑，如果今次不是一項政府項目（即沒有什麼政策決定），那麼環保署長是否仍然受私人發展商的項目標題所約束，而不能要求比較興建與不興建該項目的替代發展方案? 這將對香港《環境評估條例》的意義有深遠影響。
總結：《環評條例》難監管政府
從今次三跑的司法覆核判決看來，《環境評估條例》對政府屬意的項目很難起到監管作用。
首先，若法院視政府政策為項目前設，不容考慮不發展該項目的任何可行性選項，那麼政府政策便會變成環評過關的護身符，任何其他替代項目方案都無用武之地。
此外，法院傾向信納政府官員的意見，視他們的意見為中立和專業，但從本案的內容看來，並不一定如此。由於項目是政府志在必得，官員的技術意見有可能受到上級壓力，有偏向性亦不足為奇。其實，既然本案與政府政策有關，法院應該考慮聽取非政府的獨立專業意見，才能彰顯公平公正。
（姚松炎，博士、香港立法會議員）
註一：Ho Loy 和 Tam Kai Hei 訴香港環境保護署署長及香港機場管理局，HCAL 21/2015。Yu Hin Pik 訴香港環境保護署署長及香港機場管理局，HCAL 22/2015。
註二：空域假設是指空中交通可以進出香港空中管制區域範圍的假設。
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